公共設施用地容積移轉 - 都市永續發展的喪鐘

在容積掮客與利益相關縣市議員的積極遊說壓力下,臺北市與臺北縣在2007年紛紛提出《臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件》修訂草案,與《臺北縣都市計畫容積移轉審查許可自治條例》,試圖透過大幅放寬公共設施用地的容積移轉標準,為容積掮客廣開投機套利之門,此舉無疑是敲響都市成長永續發展的喪鐘。

在容積掮客與利益相關縣市議員的積極遊說壓力下,臺北市與臺北縣在2007年紛紛提出《臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件》修訂草案,與《臺北縣都市計畫容積移轉審查許可自治條例》,試圖透過大幅放寬公共設施用地的容積移轉標準,為容積掮客廣開投機套利之門,此舉無疑是敲響都市成長永續發展的喪鐘。

失職的中央政府與荒謬的地方自治!

公共設施保留地問題,是台灣都計體系的結構性老問題,根本的辦法是積極地開闢都市計畫財源,讓土地使用與都市計畫業務正常化。按內政部營建署在2001年所提出的「都市計畫公共設施保留地處理方案」所提出的六大對策中,發展權移轉只是其中最為消極的處理措施,根本解決之道在於檢討並撤銷不必要的公共設施保留地、基於使用者付費原則由區域開發所有權人共同分攤公共設施用地取得與開發費用,以及成立受益回饋基金優先使用於都市公共設施用地的取得。 但在中央主管機關的短視操作下,挪用原為文化資產保存所建立的「容積移轉」制度,妄想以此解決公共設施保留地問題,不只將這個爛攤子一股腦兒而全推給地方政府處理,甚至坐視地方不肖議員從中上下其手,聯合容積掮客各自分贓,根本視都市環境品質於無物。

此外,都市容積管制是都市計畫體系中至關重要的環節,關係著都市的永續發展與環境品質,地方政府已有由政府官員、專家學者,以及民間團體代表組成的都市計畫委員會負責審核把關。如今,為了能從中上下其手,臺北縣議會透過制訂《臺北縣都市計畫容積移轉審查許可自治條例》,將原應由超然立場的委員會所負責的把關審查工作,一舉綁回充滿黑金與關說的議會生態中,不僅從中切斷都市計畫體系的完整性,其司馬昭之心更是不言可喻。 實施容積移轉的目標乃在於健全都市發展、提升環境品質、符合都市防災需求。然而,在主管機關有意的放任政策下,原該是地方政府展現自治能力的都市成長管理政策,卻變為不肖議員與容積掮客大行五鬼搬運術之處。不僅嚴重破壞都市環境品質,八米巷道從此將充斥二十層的高樓大廈,大量密集的居住人口勢必癱瘓地方的公共設施與交通系統,也將更加惡化原本早已不均的都市經濟結構。這是中央與地方政府的瀆職,也是惡化台灣都市環境品質的共犯結構。

為容積掮客套利!

此次為了修改都市計畫容積移轉相關制度,不管是臺北市或臺北縣,多少不肖民意代表其實早已暗中與容積掮客掛勾,低價買進大量的公共設施用地,準備要狠狠撈一票。這些公共設施用地換算成容積買賣後,地價往往相差在十倍到十五倍之間。這些價差所生產出來的利潤,正是吸引容積掮客趨之若鶩的原因。 這些利益團體們口口聲聲說容積移轉可促進都市發展,但目前的城市發展真的缺容積嗎?以既有的容積使用狀況來看,目前臺北市內尚未利用法定容積還有3000公頃,臺北縣的剩餘容積更是不可計數,舊的都用不完,還要新增嗎? 單以台北市現有15公尺以上開闢未徵收的道路面積計算,若以住三為接收基地,將釋放出119公頃的樓地板面積,相當於多了1萬戶住宅;若以商三為接收基地,則增加的樓地板面積更高達278公頃,相當於平白冒出八棟台北101,在台北市的天空間張牙舞爪地準備隨時著陸。

而此同時,台北市近五年每年樓地板面積的平均開發量亦不過287公頃。 而台北縣目前對於容積移轉規定,無論在移轉條件與移轉量上,均可說是全台灣最為寬鬆,甚而超越內政部頒訂的母法。就現實面來看,目前臺北縣約有六千公頃公共設施保留地為徵收,且因規定過於寬鬆,採容積移轉將新增足供八百萬人居住的樓地板面積,這是何等驚人的數量!臺北縣既有的密度與環境品質,縣民們應當心裡有數,試問,還能這樣「移轉」下去 嗎?。

從需求面來看,近十年來,台北市的人口數一直徘徊在263萬上下,而臺北縣的人口也多以每年三萬的人口數穩定成長,大抵上亦維持在370萬左右。在容積有餘、都市人口總量穩定的狀況下,公共設施用地的容積移轉,對既有都市品質根本毫無助益,而新增的容積反而將衍生更多的外部性問題。說穿了,即開發商為刀俎,都市環境品質為其魚肉。對於老百姓而言,本該是為都市政策把關的民意代表,卻透過政治操作成為惡化社會環境的劊子手,這樣的政治生態怎能叫人不心寒。 對於城市文化的長期發展來說,台灣容積移轉制度的建立本是為文化資產保存議題而使用之都市計畫手段,規模有限且程式嚴謹,現卻為公共設施保留地所盜用。由於公共設施保留地之容積移轉程式遠較古蹟簡易,勢必使得現存的容積市場,偏好買賣公共設施保留地之容積,完全排擠文化資產保存之容積移轉的空間,將陷文化資產與環境保育政策的推動於絕境,這叫這些長期致力於文化資產保存崗位上工作的人,情何以堪? 公共設施保留地的容積量釋放,除了有利於開發商與容積掮客的套利外,根本對於整體的都市發展毫無助益。未來這些容積移轉釋出後,在容積掮客與開發商的共同催鼓下,勢必為城市當前的都市發展問題帶來更大的災難,也將使得整體都市的環境品質陷入難以改善的僵局。都市公共設施用地實施容積移轉的政策,不僅當前的主政者該好好反省其後果的嚴重性,市民也該認知到,都市環境品質應當掌握在我們自己的手裡,而不是容積掮客與財團的私相授受中。

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